از موانع بروکراسی اداری و تا دموکراسی نمایندگی با مَلِک‌های قریه؛ در گفتکو با داکتر تیمور شاران

(قسمت چهارم)

جستار

خبرنامه، می خواهد با طرح پرسش های بنیادی و اساسی، در حوزه های سیاست، جامعه، اقتصاد، فرهنگ و مدیریت کلان کشور، نگاه خواننده را به فراسوی دنیای روزمره کشانده و متوجه لایه های تحولات اجتماعی، فرهنگی و سیاسی کشور بگرداند.

در این سلسله از  مصاحبه ها به سراغ داکتر تیمور شاران، معاون پیشین اداره ارگان های محل رفته، تا با طرح پرسش های خود، خوانندگان عزیز را با چالش ها و راهکارهای اداره و مدیریت کلان جامعه افغانستان، آشنا گردانیم.  داکتر تیمور شاران، دیدگاه های خودش را با صراحت و صداقت در مورد معضل بروکراسی دولتی و نیاز و مکانیزم اصلاحات بیان کرده است. امیدواریم این سلسله از مصاحبه ها، خواننده را با ساختار پیچیده اداری افغانستان آشنا گرداند.

موانع بروکراسی اداری افغانستان

جمعه خان محمدی: بروکراسی اداری افغانستان با چه چالش ها و موانعی روبرو است؟

تیمور شاران: دموکراسی ناقص افغانستان با سه مشکل اساسی روبروست:

1ـ لابی های قدرتمند؛ جاهایی که وکیل پارلمان قوی داشته باشد؛ زیادترین پول آنجا می رود.

در هژده سال اخیر در افغانستان به خاطری که وکلا، به صورت فوق العاده در پروسه بودجه سازی مداخله می کنند؛ وزارت مالیه به عنوان وزارت کلیدی و موثر در بودجه سازی افغانستان، با خلا یا مشکل جدی روبرو  است که به سوال شما بر می گردد.

2ـ عدم نقش مردم در تصمیم‌سازی؛ متاسفانه قریه، ولسوالی و ولایات افغانستان در تصمیم گیری که بر زندگی آن ها تاثیرگزار باشد،  هیچ نقش برجسته‌ای ندارند. مردم قریه نمی توانند تصمیم بگیرند. غیر از برنامه میثاق شهروندی که تازه معرفی شده و بعد از آن هم‌بستگی ملی آمده، در هیچ پروسه دیگر، مردم قریه نمی تواند بگوید بودجه ای که برای من اختصاص داده می شود، چگونه مصرف شود؟ نیازمندی های من چیست؟ آیا نیازمندی من کلینیک، شفاخانه، سرک، پل و پل‌چک است؟ هیج کدامش مد نظر قرار نمی گیرد.

بحث استخدام و عزل افراد یک بحث بسیار کوچک است. وقتی که شما در قالب بزرگ تر می بینید، تاثیرگذاری بر مردم تا چه اندازه است؟

3ـ حساب دهی های معکوس؛ بحث حساب دهی، حساب دهی از پایین به بالا است. همه حساب دهی را به رییس جمهور می آورند، به وزارت خانه می آورند؛ در حالی که حساب دهی در یک نظام دموکراسی باید به مردم باشد و افرادی که در محل مسوول هستند؛ باید به محل حسابده باشند؛ همان طور که به وزارت خانه های مربوطه خود حسابده هستند؛ یا به ادارات محلی که ولسوال و شاروال و… می شود، حسابده اند. اما شاروال و ولسوال خود را حسابده به مردم نمی دانند و تمام تلاش خود را می کنند تا کابل را راضی نمایند؛ در  این جا یک خلا بسیار جدی وجود دارد.

راه های تقویت دموکراسی در افغانستان

جمعه خان محمدی: راه های تقویت دموکراسی در افغانستان چیست؟

تمور شاران: برای تقویت دموکراسی در کشور توجه به موارد زیر را ضروری می دانم:

1- ـ ارتباط حسابدهی، پلان گذاری و بودجه سازی؛ اگر شما دموکراسی در افغانستان تحکیم پیدا کند، باید پروسه حساب دهی، پلان گذاری و بودجه سازی در یک دایره، با همدیگر وصل باشد. این ارتباط باید در سطح محل اتفاق بیافتد، در سطح ولسوالی اتفاق بیافتد، این ها نباید تنها در سطح کابل رخ دهد. من برای شما یک سوال دیگر مطرح می کنم؛ آیا نظام سیاسی ما یک نظام کارا است یا نه؟

2- ـ تمرکز زدایی؛ در افغانسان پسا 2001 این بحث بسیار محدود انجام شده، اما در مورد شکل، سرعت و اندازه آن اصلا بحث صورت نگرفته است. مدل دولت های مرکزی همه شمول مانند فرانسه، ایران، اندونزی و کشورهایی که مدل غیر متمرکز دارند؛ ولی از لحاظ سیاسی زیاد هم همه شمول و فراگیر نیستند؛ مانند پاکستان. مدل های غیر متمرکز سیاسی در جهت اهدافی چون ارائه بهتر خدمات، رشد اقتصادی و اشتغال زایی کم کاربرد و ناکام مانده اند؛ مانند کشورهای آمریکایی لاتین.

اما باید تکلیف خود را با نظام متمرکز اداری روشن سازیم؛ چیزی که تعدادی از نامزدهای انتخاباتی مدعی اند ما یک نظام غیر متمرکز را در افغانستان می خواهیم. اما تعریف نظام غیر متمرکز، هیچ وقت، واضح نبوده است. در افغانستان متخصص حکومت داری محلی نداریم که بگوییم نظام غیر متمرکز چگونه خواهد بود؟ آیا مثل امریکا خواهد بود؟ آیا مثل اندونزی خواهد بود؟ آیا مثل پاکستان خواهد بود؟ یا مثل بعضی کشورهای دیگر، مدل های بسیار متفاوت از نظام های مختلط؟

به نظر من باید به سوی نظام های غیر متمرکز غیرفدرالیزم حرکت کنیم. بحث نظام را دوستان ما متاسفانه از ۲۰۰۱  به نظام فدرالیزم تقلیل دادند، اما فدرالیزم در پاکستان، یک فاجعه بسیار بزرگ را به وجود آورد. فدرالیزم در کشورهایی که چند قومی است؛ فاجعه بسیار بزرگی را به وجود آورده و جوابگو نیست.

می توانیم نظام های غیر متمرکز دیگری داشته باشیم و یا حتی نظام متمرکزی مثل فرانسه داشته باشیم که در رأس اش رییس جمهور است، صدراعظم است؛ اما به شاروالی ها و قریه جات خود صلاحیت و قدرت فوق العاده داده اند؛ هم در پروسه بودجه سازی و هم در پروسه پلان گذاری و غیره.

اندونزی یک مثال دیگر است؛ آن ها، نظام اداری شان را کاملا غیر متمرکز ساختند، اما از سال ۱۹۹۶ متوجه شدند که اشتباه بزرگی کردند؛ دوباره آمدند و نظام را متمرکزتر ساختند.

3- شکل گیری دموکراسی نمایندگی؛ چیزی که من پیشنهاد می کنم، این است که در شرایط حساس سیاسی فعلی که آمدن صلح و طالبان مطرح است؛ باید در مورد نظام خود فکر کنیم؛ تجدید نظر کنیم؛ اما من باورمند به این هستم که بر اساس حساسیت هایی که وجود دارد، می توانیم یک نظام متمرکز داشته باشیم که در قالب آن، فوق العاده تمرکززدایی کنیم.

در سطح قریه، ولسوالی و ولایت، اکثریت صلاحیت ها و قدرت مرکز را واگذار کنیم. در قانون اساسی فعلی، هیچ چیزی در این مورد گفته نشده است؛ یعنی دست ما باز است و می توانیم تحت همین قانون اساسی و همین نظام کار کنیم. ما می توانیم والی ها و ولسوال ها را از بین مردم انتخاب کنیم.

 من پیشنهاد نمی کنم که انتخابات مستقیم برگزار کنیم، بلکه پیشنهاد می کنم که یک مدل افغانی انتخابات را پیش ببریم که در آن مدل، هر قریه از خود یک نماینده به نام «مَلِک قریه» داشته باشد. هر دو سال بعد، این ها بیاید یک جرگه کنند؛ یک شورا را ایجاد کنند. فرض کنید در پنجوایی قندهار، ۲۳۰ قریه است؛ ۲۳۰ مَلِک بیاید و با هم مشوره کنند؛ با هم جدال کنند؛ منازعه کنند و یک نفر یا سه نفر را انتخاب کنند؛ به رییس جمهور بدهند و رییس جمهور یکی را به عنوان ولسوال انتخاب کند.

فورمول های بسیار متفاوتی وجود دارد که این کار را می توانیم انجام دهیم. می گویند که در پنجوایی قندهار مثلا پنج یا شش قوم است: پوپل زی، نورزی، اسحاق زی و غیره. گفته می شود که نورزی ها اکثریت هستند. در نتیجه نورزی ها همیشه به قدرت می آیند. اما شما می توانید مشکل را حل کنید. می توانید بگویید که یک بار یا دو بار از یک قوم آمد؛ دفعه سوم حق ندارد این قوم کاندید بدهد. این کار را مثلا سنگاپور کرده است. نمونه های بسیار مختلفی است که شما می توانید کارها را انجام دهید. اگر می خواهید مشروعیت نظام را بالا ببرید؛ مهم ترین کار این است که عرضه خدمات را به مردم وصل کنید و به مردم نمایندگی سیاسی بدهید.

نقش واقعی مرکز و وزرات خانه ها

ما یک بحث در ارگان های محل داشتیم که وزارت خانه ها باید در افغانستان پالیسی ساز، جهت دهنده و نظارت کننده باشند؛ آنان در تدوین قوانین سهم داشته باشند؛ اما صلاحیت بودجه‌ای و اجرایی نداشته باشند. به این معنا که این ها تطبیق نکنند؛ که مکتب و کلینیک در کجا ساخته شود، بلکه این صلاحیت را به والی و ولسوال بدهیم تا تصامیم خود را بگیرند؛ بودجه داشته باشند و پلان‌ گذاری کنند. این کارها را ما از وزارت خانه ها بگیریم؛ ما از کابل محور بودن بیرون می شویم و به طرف “محل محور” حرکت می کنیم.

باید صلاحیت های لازم را به واحدهای محلی واگذار کنیم: 1. پلان گذاری. 2) بودجه سازی. 3) استخدام. 4) نظارت. 5) اجرای پروژه ها.

وزارت خانه ها تصویر بزرگ حکومت داری را برای ولایات بدهند. این چشم انداز و تصویر کلان آینده ولایت شماست. آنان بدانند که در سایه این پلان های بزرگ و در پرتو این تصاویر و استراتژی بزرگ اقتصادی یا سیاسی، مسیرشان را انتخاب کنند. بگذاریم که ولایات و ولسوالی ها از خود نوآوری داشته باشند. بهترین مثال، چین است. دلیلی که چین موفق است و رشد اقتصادی بسیار خوب داشته؛ همین موضوع بوده که توانسته، تصویر بزرگی را در مرکز بدهد و اجازه داده که ولایات خودشان نوآوری کنند و هر نوعی که خواستند، خدمات را عرضه کردند؛ جمع آوری عواید کردند و غیره.

تمرکز قدرت، صلاحیت و وظیفه در کابل

جمعه خان محمدی: اگر بخواهیم که وضعیت اداری افغانستان را آسیب شناسی کنیم، چه مسایلی را باید در نظر بگیریم؟

تیمور شاران: در نظام اداری سه بحث وجود دارد که خیلی مهم اند:

اول. بحث قدرت است؛ باید بگوییم که قدرت در افغانستان متمرکز و کابل محور می باشد. قانون اساسی در بحث قدرت، بسیار واضح قدرت را به رییس جمهور داده است. رییس جمهور می تواند تا بست دو را خودش مقرر کند. او هرجا که خواست، نفر را مقرر کند؛ کسی حق مداخله را ندارد.

از صلاحیت های مشخص دیگر رییس جمهور این است که در راس سه قوه، کابینه و بعد از آن وزارت خانه های کشور قرار دارد. وزارت خانه یعنی کنترل و هماهنگی تمام عرضه خدمات در کشور، در بخش قوه مجریه کشور که زیر نظر ریس جمهور قرار دارد؛ از معارف و صحت گرفته تا آب و برق و خدمات دیگر کشور.

بخش دیگر قدرت در کابل، در پارلمان قرار دارد که آن هم در کل زیر نظر رییس جمهور می باشد. ادارات مستقل مثل شورای امنیت نیز در کابل قرار دارند. وظیفه شورای امنیت ساختن استراتژی است. باید دورنمای بزرگ به کشور بدهد، اما شورای امنیت به یک مرکز قدرت بزرگ تبدیل شده که افراد را مقرر می کند. به رییس جمهور می گوید که در بخش های امنیتی و دفاعی چه کسانی را مقرر کند. این ها قدرت است.

تمام قدرت در کابل متمرکز شده است و والی قدرت خاصی ندارد. اگر والی مقتدر باشد، به این معنا که دسترسی غیرمستقیم به منابع داشته باشد، یا این که والی مثل استاد عطا یک آدم بسیار مقتدر باشد، آن یک بحث دیگر است. از صلاحیت های رسمی او نیست که به والی داده شده باشد؛ بلکه فراقانونی است.

اکنون اگر بحث شما را بزرگ تر بسازیم، نظام سیاسی ما متاسفانه کابل محور است. به این معنا که کابینه، ریاست جمهوری و وزارت خانه ها، قدرت و صلاحیت فوق العاده دارند. قدرت و صلاحیت تدارکاتی و استخدام عزل افراد و غیره، بست دو به بالا به امضای رییس جمهور می باشد. وزارت خانه ها شاید معرفی کنند، اما رییس جمهور امضا می کند.

 اما بازهم وزارت خانه ها، در افغانستان بسیار قدرتمند است. نه تنها استخدام که عزل افراد، پالیسی سازی، تصمیم نوع ارایه خدمات بودجه و بودجه سازی، پلان و پلان گذاری، تمامش توسط وزارت خانه انجام می شود. پس افغانستان ما، کابل محور است. یعنی کابل تصمیم می گیرد که در کجا مکتب باشد؟ در کجا کلینیک باشد؟ بودجه چگونه تخصیص پیدا کند؟ به کدام ولایت چقدر پول برود؟ در کدام ولسوالی برود؟ از سوی دیگر، کابل فوق العاده تحت فشار نماینده های مردم است. نماینده های مردم، از خود آجنداهای خاصی دارند که فشار خود را بر وزارت خانه ها می آورند که پول را در کجاها مصرف کنند؟

دوم. بحث صلاحیت ها؛ تمام صلاحیت های اداری و بودجه ای نیز در کابل جمع شده است؛ چیزی که ما در ادارات ولایتی نداریم.

سوم. بحث وظایف؛ وظایف یعنی فانکشن و دولت دو نوع فانکشن اساسی دارد:

یکی “کور فانکشن” است یا وظایف اصلی دولت ها که بحث “ماکس ‌وبر” همین است. در بخش وظایف اصلی دولت ها؛ امنیت شهروندان، سیاست خارجی، جمع آوری عواید و مالیه و چهارم تعیین چارچوب حقوقی؛ این وظایف کوررفانکشن ها هستند.

دیگری وظایف جانبی است. هرنوع وظایف دیگر، وظایف جانبی دولت هاست. در پالیسی حکومت داری محلی گفتیم، اگر می خواهیم که اصلاحات بیاوریم؛ چهار وظیفه اصلی دولت را در کابل نگهداریم و باقی را همگی به ولایات بدهیم؛ از قبیل استملاک زمین، دعوای زمین، ساختن پل، پلچک، مکتب و سرک. این ها به ولایات برود. به خاطری که ولایت ها، نزدیک مردم اند. به ولسوالی برود. هرقدر عرضه خدمات را به مردم نزدیک تر کنید، به همان اندازه، شما موثریت عرضه خدمات را بالا برده اید.