وزارت امور خارجه محمد اشرف غنی: ورود اتمر و سرنوشت ساختار و کارگزار در دستگاه سیاست خارجی؟ |
وزارت امور خارجه محمد اشرف غنی: ورود اتمر و سرنوشت ساختار و کارگزار در دستگاه سیاست خارجی؟

وزارت امور خارجه محمد اشرف غنی: ورود اتمر و سرنوشت ساختار و کارگزار در دستگاه سیاست خارجی؟

استاد دانشگاه

عقیله نرگس رحمانی
استاد دانشگاه

۲۰ / ثور ۱۳۹۹ | ۰ دیدگاه
Image Title

جهان جدید که با شتاب به سوی فشردگی یا نابودی مکان، حد و مرززدایی و ارتباط متقابل در قالب ظهور زیست بوم جهانی پیش می رود، کشورها و ملت ها به صورت غیر قابل تصور به یک دیگر نزدیک شده و سرنوشت شان به هم گره خورده است. انقلاب انفورماتیک و سایبرنتیک با رشد چشم گیر و بی حد و حصر شبکه های اجتماعی نظیر تویتر، فسبوک، انستاگرام… این بهم پیوستگی جهانی را بیش از پیش افزایش داده است. رابطه میان کشورها و ملت ها در این فضای جدید  اهمیت و ضرورت توجه به دیپلماسی و روابط خارجی را بیش تر برجسته ساخته و جهان امروز در قالب روابط کشورها به عنوان شرکا، متحدین و دوستان یک دیگر، معنا می یابد.

از سویی نظام سیاسی افغانستان پسا طالبان برآمده از دل حمایت ها و همکاری های جامعه بین المللی است. جامعه بین المللی در این دو دهه، برای به میان آمدن، بقاء و تداوم کلیت نظام سیاسی با کمک های گسترده مالی و حمایت های سیاسی و مبارزه مستقیم در میدان های جنگ علیه تروریسم تمام قد در کنار افغانستان تلاش کرده است. پرواضح است که باید مدیریت فضای جدید  به عهده دستگاه سیاست خارجی می بود و با اتخاذ روی کردهای توام با عقلانیت سود محور و سیاست خارجی چندجانبه می توانست بر استفاده بهینه و پربهره از این حجم گسترده روابط خارجی تاثیر گذار باشد.

با توجه به این مسایل، دستگاه دیپلماسی به عنوان مسئول و مجری درجه اول در طرح، تدوین و اجرای سیاست خارجی، اتخاذ روی کردها و نوع تعامل با کنش گران خارجی از اهمیت بسزایی برخوردار است. بنابراین در این نوشتار تلاش می شود به صورت فشرده به جایگاه و نقش وزارت امور خارجه در دو دهه گذشته پرداخته شود. البته زمانی که از وزارت امور خارجه صحبت می شود در بیشتر کشورهای جهان سوم و افغانستان صحبت در مورد کلیت یک نهاد و ساختار مطرح نیست چرا که هنوز نگاه نهادی و ساختاری به وجود نیامده است. بلکه به شکل غیرارادی توجه به نقش مسئول اول یعنی وزیر امورخارجه جلب می شود.

نظریه ساختار-کارگزار

اگر بحث را بر اساس یک چهارچوب تئوریک ادامه دهیم. می توان از نظریه ساختار-کارگزار به عنوان هسته اصلی نظریه های سیاسی و اجتماعی در این زمینه کمک گرفت. همواره این پرسش مطرح بوده که اصالت با نقش کارگزار و کنشگر است یا نقش ساختارهای حاکم؟ به صورت کلی بیشتر طرف داران نظریه انقلاب، نظریه رهایی و کسانی که در مبانی معرفتی خود، انسان را آزاد می دانند نظیر اگزیستانسالیست ها، اصالت را به کارگزار می دهند. جبرگرایان، نهادگرایان، محافظه کاران یا آن هایی که ارزش چندانی برای اراده و اختیار انسان قایل نیستندِ به اولویت ساختار معتقدند.

ساختار گرایان نقش فرد در وقوع رخدادهای اجتماعی و سیاسی را مهم و تعیین کننده نمی دانند. بلکه معتقدند که ساختارها تعیین کننده رفتار کارگزاران هستند. افراد فراتر از ساختارها نمی توانند عمل کنند و کنش فردی در داخل ساختار امکان پذیر است. در مقابل، طرف داران اصالت کارگزار بر این باورند که کنشگر، عامل و علت اصلی پدیده ها و رخدادها است. در واقع عمل افراد و کنش های آن ها است که ساختارها و نهاد ها را ایجاد می کند.

بر این اساس در افغانستان اصالت با کارگزار است نه ساختار. در واقع افغانستان کشور چهره ها است. چهره ها همواره نقش تعیین کننده و برجسته ای دارند. البته ریشه این چهره گرایی به نوع بافت فکری- فرهنگی سنتی و ساختار اجتماعی- سیاسی قبیله ای حاکم در کشور بر می گردد. یکی از قوانین نانوشته حاکم این است که قبیله یک بزرگ یا مشر دارد و همان مشر با سلطه کامل و اختیارتام همه امور را تعیین می کند و افراد قبیله به شکل موروثی یاد گرفته اند که مکلف به اطاعت بی چون و چرا از مشر هستند.

گرچه در طی این سال ها با رشد نرخ سواد و آگاهی، ظهور جریان های فکری- فرهنگی نوگرا در میان نسل جدید و دانشگاهی کشور توام با نگاه نقادانه و پرسش گر علیه نظم حاکم قبیله شورش شده است اما با این وجود، زمان زیادی لازم است تا بتوان هژمونی و حصارهای بلند فکری-فرهنگی قبیله یی را شکست و از آن عبور کرد.

با توجه به این گزاره ها، به نقش کارگزاران دوره جدید در دستگاه سیاست خارجی و جایگاه این نهاد، در دولت های حامد کرزی و محمد اشرف غنی رییس جمهور به صورت فشرده پرداخته شده و دلایل عمده کارآمدی یا ناکارآمدی آن ها  بررسی می شود.

کارگزاران دوره جدید در دستگاه سیاست خارجی

پس از تشکیل نظام جدید در کابل، افغانستان از انزوای طولانی خارج شده و به یک بارگی با ترافیک سنگینی از روابط خارجی و حضور کنشگران بین المللی مواجه شد. در واقع افغانستان چنین حضور سنگینی از کنشگران بین المللی را در تاریخ خود ندیده بود. شرایط جدید می طلبید تا مسئول دستگاه دیپلماسی کشور به مدیریت و رهبری این حجم گسترده روابط خارجی در قالب برنامه ریزی، تدوین و اجرای راهبردها و اتخاذ روی کردهای فراگیر و همه جانبه می پرداخت. اما وزارت امور خارجه در شرایطی فعالیت خود را آغاز کرد که هنوز “تف دانی” های  طالبان در شعبات آن وجود داشت. سالن بزرگ تشریفات  با راکتی که خورده بود به نام “سالن سوخته” یاد می شد و در راهروها صوت “دیگ بخار” و بوی “گوشت و کچالو” به مشام می رسید. هیچ چیزی از ساختار این نهاد باقی نمانده بود. از این رو بخش عمده تلاش های کارگزارن ارشد دستگاه سیاست خارجی معطوف به باسازی و نوسازی و ایجاد ظرفیت و رسیدگی به مشکلات و چالش های داخلی این نهاد شد.

در سال های بعدی، سکان دار دستگاه سیاست خارجی با روی کرد متفاوت و آکادمیک تلاش کرد تا ساختارها و نوع کارکردهای این وزرات را مدرنیزه و نوسازی نماید. برای اولین بار، خطوط اساسی سیاست خارجی افغانستان تدوین شد و اصل عمده آن، اتخاذ روی کرد چندجانبه گرا در سیاست خارجی کشور بود. در عین حال تلاش شد تا  اصلاحات درون ساختاری در زمینه ترکیب قومی، انجام استخدام ها از طریق آزمون، کاهش تعداد نمایندگی های سیاسی غیر ضروری و مبارزه با فساد اداری صورت گیرد. اما عمر این اصلاحات کوتاه بود. استیضاح و سلب صلاحیت کارگزار ارشد دستگاه سیاست خارجی، منجر به آغاز تقابل و اصطکاک طولانی میان وزارت امورخارجه و مجلس نمایندگان شد.

از سال ۲۰۱۱ تا ۲۰۱۴ افغانستان در شرایط حساسی قرار گرفت. شرایطی که قرار بود خروج سربازان جامعه بین المللی از افغانستان آغاز شود و  انتقال مسئولیت های امنیتی از نیروهای خارجی به نیروهای افغان صورت بگیرد. این تحولات مهم، افغانستان را در یک شرایط جدید از تعامل در حوزه روابط خارجی  قرار می داد. با وجود این که انتظار می رفت دستگاه دیپلماسی مسئولیت مدیریت و رهبری شرایط جدید را در قالب تعامل موثر با شرکای خارجی و کنش گران بین المللی روی دست گیرد اما نقش وزارت امور خارجه هم چنان سمبولیک و در سطح تعارفات معمول باقی ماند.

با روی کار آمدن حکومت وحدت ملی، افغانستان در بخش روابط خارجی کاملن در یک شرایط متفاوت با قبل قرار گرفته بود. بخش کلانی از نیروهای ائتلاف بین المللی از کشور خارج شده بودند و مسئولیت های امنیتی به نیروهای افغان منتقل شده بود. این تحولات مهم شرایطی را رقم زده بود که افغانستان دیگر در محراق و محور توجه جامعه بین المللی همانند گذشته قرار نداشت. کمک ها و حمایت های آن ها کاهش یافته بود. جنگ و ترور و انتحار با ریشه های بیرونی از سوی شبکه های تروریستی با محوریت طالبان رو به افزایش بود. بنابراین اتمسفر جدید، برمی تابید تا دستگاه سیاست خارجی و کارگزارن ارشد آن مسئولیت مدیریت و رهبری این فضا را برعهده می گرفتند. اما نوع تقسیم قدرت میان ریاست جمهوری و ریاست اجراییه، منجر به تضعیف بیشتر وزارت امور خارجه شد. در تقسیم قدرت، مسئول اول دستگاه دیپلماسی از تیم ریاست اجراییه گماشته شد. او بخشی از قدرت و یکی از پایه های مشروعیت بخش دولت محسوب می شد. با توجه به این امر، تنش های عریان و مبتذلی میان وزارت امور خارجه و مجموعه ریاست جمهوری به وجود آمد. تنش هایی که منجر شد دستگاه دیپلماسی بیش تر از پیش در انزوا و حاشیه قرار بگیرد و نهادهای موازی جای گزین شوند. بنابراین ظرفیت و پتانسیل عظیمی که در کارگزاران ارشد دستگاه سیاست خارجی وجود داشت قربانی این تش ها و برخوردهای سیاسی شد.

بنابراین با توجه به آن چه گفته آمد، می توان به چند نکته برجسته رسید.

اول: در دولت های حامد کرزی و محمد اشرف غنی، سکان داران دستگاه سیاست خارجی، بیشتر مشغول مدیریت امور داخلی نهاد وزارت امور خارجه بودند. تعاملات آن ها در حوزه روابط خارجی محدود به انجام یک سری تعارفات معمول و تشریفاتی می شد. به صورت بسیار پر رنگ، جایگاه وزارت امور خارجه و وزیر امور خارجه در طرح، تدوین و اتخاذ سیاست خارجی و تعامل در سطوح گوناگون با کنشگران خارجی به شکل عجیب و سوال برانگیز خالی بود.

دوم: دستگاه دیپلماسی کشور با انفعال، روزمرگی و چالش های درونی مواجه بود. آن چنان که انتظار می رفت در بخش های ساختارسازی، بارورسازی ظرفیت ها، رعایت ترکیب قومی عادلانه، از میان برداشتن نگاه های تبعیض آمیز، رعایت شایسته سالاری و کارآمدی در سمت های کلیدی این وزارت، کار جدی صورت نگرفته است. با داوری کمی بدبینانه می توان گفت، هم چنان جایگاه وزارت امور خارجه سمبولیک و  نمادین در حد انجام تعارفات معمول، پرداختن به امور اداری، صدور پیام ها و یادداشت ها خلاصه می شود.

سوم: نکته مشترک میان حامد کرزی رییس جمهور پیشین و محمد اشرف غنی رییس جمهور فعلی در قبال وزارت امور خارجه  این است که هر دو تمایل داشتند بیشتر به عنوان وزیر امور خارجه خود عمل کنند. مسایل کلان سیاست خارجی و روابط خارجی بیشتر در دفتر ریاست جمهوری و به ویژه شورای امنیت مدیریت و رهبری می شد. بنابراین وزارت امور خارجه با هژمونی سنگین مجموعه ریاست جمهوری مواجه بوده است.

ورود اتمر و انتظار تغییر در جایگاه وزارت امور خارجه

از زمانی که محمد حنیف اتمر سکان وزارت امور خارجه را به دست گرفته، انتظارهای تازه ای توام با امید و حس خوشبینی به ایجاد تغییرات و تحولات تازه ای در حوزه سیاست خارجی و به ویژه ارتقای جایگاه این نهاد مطرح شده است. آقای اتمر دانش آموخته رشته مطالعات توسعه و روابط بین الملل در بریتانیا است. او یکی از چهره های تاثیر گذار است که در ظرفیت های مختلف بر سیاست های کلان امنیتی-سیاسی و توسعه یی افغانستان نقش داشته و به عنوان وزیر در وزارت های احیا و انکشاف دهات، معارف، امور داخله در حکومت های حامد کرزی و مشاور امنیت ملی در حکومت محمد اشرف غنی کار کرده است. او در انتخابات ۲۰۱۴ در کنار آقای غنی قرار گرفت و یکی از چهره های نزدیک و هم سو با او تلقی می شد. اما قبل از انتخابات ریاست جمهوری سال گذشته استعفا داد و با طرح انتقاداتی نسبت به سیاست های حکومت، تیم انتخاباتی صلح و اعتدال را بنیان گذاشت. گرچه او قبل از آغاز مبارزات جدی انتخاباتی انصراف داد.

کارنامه کاری آقای اتمر در سمت های متفاوت و حساس نشان می دهد که او با داشتن مهارت مدیریتی قوی ، قدرت تعامل بالا، آشنایی با قواعد بازی در حیطه سیاست و قدرت افغانستان و داشتن روابط گسترده با شرکای خارجی، می تواند در حوزه سیاست خارجی به عنوان یک کارگزار مقتدر و تاثیر گذار، بدرخشد.

از سویی، در حال حاضر افغانستان در شرایط دشوار و نفس گیری به سر می برد. شرایطی که همه منتظرند تا گفت و گوهای پیچده صلح میان دولت و طالبان آغاز شود. جنگ، نا امنی و حملات طالبان در جای جای کشور افزایش یافته. مردم با هیولای ویروس کرونا در یک بحران تمام عیار سلامتی مواجه اند. مبارزه با این سه چالش عمده در مرحله اول برعهده دستگاه سیاست خارجی کشور است. دستگاه سیاست خارجی باید بتواند حامیان خارجی طالبان را تحت فشار بگذارد، مذاکرات بین الافغانی آغاز شود، شدت جنگ کاهش یابد و در نهایت کمک های نهاد های خارجی را در راستای مبارزه با کرونا جلب نماید.

 اما او زمانی می تواند در انجام ماموریت های خود به عنوان یک کارگزار موفق و کارآمد عمل نماید که وزارت امور خارجه را به عنوان یک ساختار فعال و کارآمد احیا کند. به چالش های داخلی آن بپردازد و  این بستر و امکان را به وجود بیاورد که این وزارت به عنوان یک ساختار و نهاد  قدرتمند عمل نماید. در مرحله بعدی، وزارت امور خارجه را از اختیار نهادهای موازی خارج نماید و جایگاه آن را به عنوان یک نهاد مستقل و مقتدر باز ستاند. در واقع جمع کردن میان ساختار و کارگزار بر اساس نظریه ساخت یابی الکساندر ونت امکان پذیر است. ونت معتقد است که در نظریه ساخت یابی اولویت با کارگزار یا ساختار نیست بلکه تاکید بر قوام بخشی متقابل کارگزار و ساختار است. او می گوید افراد و دولت ها هستند که به ساختار قوام می دهند اما خود آن ها نیز با ساختار قوام می یابند و ما با قوام متقابل رو به رو هستیم و نه عمل یک جانبه. به باور او اولا انسان ها و سازمان ها کنش گرانی هدفمند هستند که کنش های شان به بازتولید یا تغییر شکل جامعه ای که درآن زندگی می کنند، کمک می کند و دوما جامعه از روابط اجتماعی ساخته شده که به تعامل های میان این کنشگران هدفمند، ساختار می دهد. بنابراین زمانی که کارگزار و ساختار در یک رابطه دو سویه در کنار هم عمل نمایند، تبعات و نتایج کارآمدتری در پی خواهد داشت. بر همین مبناست که نیاز است در مرحله کنونی و تحت مدیریت آقای اتمر میان ساختار و کارگزار جمع شود و برای اولین بار در دو دهه گذشته در افغانستان دستگاه سیاست خارجی مسول درجه اول طراحی و اجرای سیاست و روابط خارجی افغانستان گردد. امری که به قوام نهاد وزارت خارجه و تثبیت جایگاه آن به عنوان یکی از ستون پایه های حکومت کمک شایانی خواهد کرد.

این مقاله برای خبرنامه نگاشته شده و دیدگاه های که در آن آمده، مختص نویسنده آن می‌باشد و لزوما بازتاب سیاست نشراتی خبرنامه نیست.

Pin on Pinterest0Share on LinkedIn0Share on Google+0Tweet about this on TwitterShare on Facebook0

مطالب مشابه

دیدگاه خودرا بنویسید

ایمیل *
نام *
دیدگاه *
اگر میخواهید عکس تان در کنار نظر تان قرار گیرد لطفا به سایت گراواتار مراجعه کنید